近些年来，许多高校在加强内部控制，运用预算管理手段方面做了很多工作，但其实施的结果则参差不齐，有些方法得当，控制严密；有些则不到位，漏洞多，甚至形同虚设。本文通过案例分析研究完善高校预算管理的方法，为高校进一步加强内部控制，提高理财水平提供借鉴和参考。
一、学校预算管理案例分析
（一）事件及问题
时间：2006年-2007年，事件：广东某高校预算编制与实施。广东省某高校采用预算管理方式来监督控制资金的合理使用，由于缺乏经验，方法简单，预算编制只是财务部门根据学校的现有财力状况结合上年的支出实际数进行适当权衡后，就确定了本年度预算分配额下达至各院系和行政部门执行。在执行中出现了不少问题，如；预算执行随意性大，甚至执行不下去；预算执行与不执行也没什么差别；一个预算年度后执行的结果如何也无人过问，具体表现如下：
（1）预算编制缺乏科学性、连续性和前瞻性。高校预算一般是编制一年执行一年，其主要任务是保证高校年度内各项事业的正常运行。随着高校体制发生巨大变化，教育领域市场竞争日益激烈，高校年度预算更需要重视中长期发展规划，形成承上启下的联系体。但实际上学校预算主要采取财务部门自上而下的方式编制程序，由财务处统一编制后直接下发，由于财务处掌握情况不全面，既缺乏长远规划，又不了解院系和部门具体情况，年度预算沿用传统的“基数+ 增长”的增量预算法，即以上年支出基数为基础,增加相关的变动因素来确定（如物价上涨的因素、工资增长因素等）。这种方法往往使预算数与实际数发生很大偏差，更难以考虑中长期发展，造成预算编制缺乏科学性、连续性和前瞻性。（2）管理意识淡薄，宣传力度不够。预算管理是一项综合性的工作任务，需要各方面紧密配合，相互协调，明确分工。尤其是在预算编制和执行程序中,下级没有参与到预算工作中来,就不利于调动各方面的积极性, 从而影响了预算编制的科学性和贯彻执行的有效性。（3）预算控制力度不够。在预算执行中，由于缺乏完整的预算控制系统，对预算执行过程受到各种主客观因素的影响而造成的变化难以快速反应，予以调整。（4）尚未建立健全完善的预算管理制度，虽然在预算编制中提出了许多规定和办法，但过于笼统，操作性不强，给执行造成很多困难。（5）预算指标下达时间滞后。预算指标的下达通常在预算年度的5、6月份，而这时学校有1／2的业务已经发生，从而预算管理无法进行事前事中控制，成为一种事后预算，失去了预算编制的作用。（6）预算执行结果缺乏考核评价。预算管理是否达到了预期效果，缺乏考核评价和不断总结完善的过程，从而难以提高预算管理水平。总之，这种预算管理方式根本达不到监督控制规范管理和提高资金使用效率的目的。
（二）改进措施及办法
通过对问题的深入研究，学校管理层除认真研究财政主管部门的部门预算管理办法外，还借鉴了国外的全面预算管理模式，就如何科学运用预算管理手段，强化学校理财机制，使学校有限的资金充分的发挥作用，提出了一系列改进预算管理的措施和办法。特别是通过吸取先进的经验和采用科学的管理模式，提出了建立学校全面预算管理体系，强化组织管理环节，把握预算编制环节，重点关注控制环节，完善考核评价环节等完善预算管理的具体做法。
2008年的预算,学校在2007年第4季度就开始准备，首先成立了预算管理委员会，由预算管理委员会根据近三年学校发展规划和学校近期实际情况召开会议并讨论决定2008年预算目标，通知各预算责任单位（如二级学院） 按规定的日期制定并上报部门预算。各预算责任单位召开主要领导干部会议讨论就下年度预算从三方面进行考虑（1）维持正常业务活动所需经费（2）根据本单位发展状况在原有基础上需要增加的项目经费（3）开拓新课题和改革创新及提高教学工作效率需要的经费。部门预算编制指标额度主要根据上年度预算情况和本年新增项目情况酌情确定。部门预算指标确定比较多、细，会将所有考虑到的内容都纳入预算。部门预算经讨论通过，第一责任人签字确认后上报至预算管理委员会，预算管理委员会具体委托财务负责人牵头草拟学院总预算和专项预算。根据专项拨款额度与工程所需资金以及工程进度，会同基建处负责人和工程总指挥，安排不同进度所需资金，确定预算指标及额度编制专项预算。根据中长期规划形成的预算目标，遵循“量入为出、收支平衡”的基本原则；收入预算按照“以收定支，积极稳妥”的原则；支出预算按照“统筹兼顾、保证重点、勤俭节约”的原则，结合专项预算和部门预算采用“零基预算法”形成总预算，这就是“自下而上，自上而下，上下结合”的预算编制过程。
总预算经预算管理委员会审议通过后在2008年初下达所有执行单位。预算下达后就成为全校财务工作的依据，预算内容除包括预算项目和额度，还有预算执行要求和规定，各执行单位必须根据学校下达的年度预算在留有余地的基础上，制定具体的开支计划，严格执行本预算，杜绝超预算使用经费行为。预算经费管理的审批人员和经办人员必须严格执行相关的财政法规和学校的财务规章制度，按规定的开支项目、范围和标准审批，财务处严把审核开支关。对违反国家或预算的开支，财务处不予报销。在年度预算执行的过程中，要求各单位坚持勤俭节约、精打细算，坚决反对铺张浪费做法。在完成各项业务工作的基础上尽可能留有结余。并要求经费执行部门安排月度经费使用额度计划。为了控制预算执行不超出预算指标，保证学校财务资金按计划运作，各项事业有序进行，各部门在学校下达预算管理项目范围内，根据本部门实际，在每季末做下一份季度经费使用额度计划报财务处，便于季度资金统筹安排。季末对限额费用使用进行汇总，得到资金费用使用汇总表，随后将汇总表和预算进行比较，找出二者的差异，并进一步分析差异形成的原因。
（三）预算执行过程中的检查
如就校办的几项费用支出情况列表所示。从表中可以看出2008年校办在季度指标分析时就出现办公差旅费、接待费、培训费、外事费超支情况，经预警提示，跟踪了解办公差旅费超支其问题是出差费用较大，缺乏控制；接待费过大是与其他高校交流、上级部门来校评估检查形成费用增加；培训费超支是培训活动主要集中安排在这个季度，外事费超支是学校与国外高校谈成了重要合作项目，该内容预算编制时还没有计划，现急需去国外考察签约。针对以上情况预算管理委员会提出停止该部门培训费继续使用，追加外事费用，保证签约工作顺利进行，并提醒其他费用要控制使用，防止超支。年终对该部门考核评价时，其他预算指标都有所控制，甚至节约，但接待费还是超支，经分析一方面是接待任务加大，部分属于事先未遇见的开支，另一方面是接待时缺乏精打细算，接待标准过高。对年度接待费超支问题预算管理委员会提出超支部分由下年该部门接待费预算承担；对节约的行政办公设备经费、办公差旅费、文印档案管理费，奖励其下年度继续使用，并按节约经费的2%给该部门自行支配使用。该校一个年度预算执行完毕，预算管理委员会对各院系和行政各部门预算执行情况做出考核评价，总结预算执行过程中的利弊，提出进一步完善的建议和要求，形成年度总预算执行情况汇报资料，提交校长和管理层人员，为下年度预算工作做好准备。由此2008年预算从组织形式、编制原则、编制方式、预算内容、实施程序方面完善了管理，形成了有效的预算管理监督机制。
二、总结与思考
（一）预算主要起确立目标、整合资源、强化内部控制及指导业务的作用建立预算目标，消除“盲人骑瞎马”的现象，通过预算进行资源配置，实现“肥水要浇高产田”的理念。学校未来的战略规划可以通过预算来落实,预算使规划转变成施政纲领，通过预算管理推行学校内部管理政策，传导学校层面的管理理念，实现学校财务处对各部门的宏观调控。
（二）预算管理组织体系包括学校最高决策机构、预算管理委
员会、各预算责任单位预算管理委员会，由学校领导、财务负责人和相关部门负责人组成。预算管理委员会负责预算管理实施过程中的具体工作，包括对各预算责任单位的预算编制、执行控制和业绩考核进行组织协调和全过程控制。实践证明学校的高层领导参与预算的管理是预算工作效果的有力保证，权威性领导直接介入预算的审批和检查，会产生明显的推动效应。职能部处和院系作为预算责任单位，在预算管理委员会的领导下负责本单位预算的编制和实施。基层部门人员大都不太懂财务，应积极组织他们参加财务方面的知识培训，使他们了解学校大财务目标、方针、政策，将学校目标与部门目标更紧密地结合在一起，增强教职工责任感，调动工作积极性, 有利于开展更有效的控制工作。
（三）预算内容涉及到学校活动的各个方面，预算分为学校总预算、专项预算与部门预算学校总预算是校级预算，是指校级财力可支配的各项收支预算，是部门预算和专项预算的整体反映，对其进行有效分析与管理可辅助宏观决策。专项预算是根据上级管部门的要求编报的预算，独立于部门预算，如学校基本建设预算。部门预算是学校基层单位编制的预算。部门预算涉及到学校各项工作计划和任务，包括教学、科研和管理活动的方方面面和每个环节。按照预算编制原则，采用“零基预算法”，遵循“自下而上，自上而下，上下结合”的编制流程，充分协调沟通，使预算既符合学校的整体利益，又切近实际，避免主观决定造成预算脱离现实。
（四）要通过预算的执行与监控、分析与调整，真正发挥预算管理的权威性及对业务活动的指导作用预算在实际执行过程中，由于主客观等多方面原因，经常会出现一些矛盾和背离预算的现象。学校应及时发现问题、解决问题。分清是由于学校或部门违反预算要求、各部门间相互协调不够，或管理不善、决策失误等主观原因造成，还是由于外部单位不履行合同、国家政策调整、市场环境发生变化、自然灾害等客观原因造成。对于前一种情况，应追究责任，限期纠正；对于后一种情况，应督促采取措施加以克服。当学校对出现的问题已采取措施解决时，预算监督则重点检查解决问题的途径是否合理，一旦发现有不正当的手段，如擅自改变预算标准，以牺牲整体利或长远利益来实现部门预算目标，则应监督相关部门予以纠正。这就要求高校的预算管理和会计核算系统密切配合，使会计核算过程同时也就是预算的执行和控制过程，及时发现和解决执行过程中出现的各种问题。
（五）预算的执行结果是否达到了预期目标，通过考核评价才能有一个客观的答案即使预算编制工作全面完善，但执行时若不能切实把预算的内容和要求落实到位，预算也形同虚设。因此建立预算考核评价制度，才能有效地激励业务活动按照预期的计划顺利进行，以达到实现预算目标的作用。预算考核评价工作一般一年一次，按季进行阶段总结，检查预算执行情况，对各种偏差进行分析，并及时提出相应的调整策略。一个预算年度执行完后，进行年度考核评价。总结工作给各基层部门带来压力，促使各基层部门在整个年度中对预算保持一贯的关注，提高了预算管理工作的效果。
闭环结构的管理循环包括确定预算目标、实施预算编制、通过预算审批、通知预算下达、监督预算执行、进行差异分析、决定预算调整、严格预算控制和完善预算考核等九个环节，构建了预算管理的全过程。其中预算目标是编制预算的主体方向，预算执行是实现预算目标的过程，预算编制内容由预算执行来完成，差异分析和预算调整以及有效控制预算执行是预算目标得以顺利实现的保证，预算考核评价是加强预算管理的手段。建立完整的预算管理体系，是优化内部控制方法和实现科学理财的重要管理工具和操作技术。伴随着现代学校管理制度的不断完善，内部控制将日益增强，作为一种有效内部控制手段的预算管理也将随着内部控制水平的提高，充分发挥其预算控制作用，在确保内部控制目标实现的同时，促进学校理财管理水平快速提高。
（广东技术师范学院 白燕 广东省科技干部学院 康小齐）
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